Gotovo tri decenije nakon Dejtonskog sporazuma, BiH i dalje funkcioniše između suvereniteta i međunarodnog nadzora. U središtu tog problema nalaze se odluke visokih predstavnika koje su tokom godina duboko izmenile političku i ustavnopravnu strukturu zemlje, piše predsednik Republike Srpske Siniša Karan u autorskom tekstu za agenciju Srna.
On naglašava da pitanje akata visokih predstavnika danas više nije samo pravno pitanje. Ono je postalo centralno političko i ustavno pitanje budućnosti BiH posebno nakon memoranduma bošnjačkih političara potpisanog u Sarajevu, kojim se potvrđuje da političko Sarajevo ni danas ne odustaje od politike zasnovane na intervencionizmu, unitarizaciji i prisustvu međunarodnog faktora kao vrhovnog arbitra u unutrašnjim odnosima BiH.
Intervencionizam kao model upravljanja BiH
"Institucija visokog predstavnika uspostavljena je kao mehanizam za olakšavanje civilne implementacije mira. Međutim, tokom godina prerastala je u centar političke moći širokih i neprecizno definisanih ovlašćenja, bez stvarne pravne i demokratske odgovornosti", navodi Karan.
Delujući kao ustavotvorna i zakonodavna vlast, navodi on, visoki predstavnici vršili su reviziju ustavnog sistema, menjajući dogovorenu ravnotežu u pravcu unitarizacije BiH.
Njihove intervencije obuhvatile su gotovo sve oblasti političkog i društvenog života, od ustavnih promena, nametanja zakona i formiranja novih institucija, do smjena demokratski izabranih funkcionera i direktnog uticaja na izvršnu i sudsku vlast.
Suštinska posledica takvog delovanja bilo je postepeno izmještanje političke moći iz ustavnih okvira predviđenih Dejtonskim sporazumom.
"Zbog toga, BiH godinama funkcioniše kao svojevrsni politički i pravni eksperiment, u kojem su međunarodne institucije preuzimaju ulogu domaćih organa vlasti", navodi on.
Republika Srpska kontinuirano, kako dodaje, ukazuje da BiH ne može graditi demokratski kapacitet ukoliko ključne političke procese određuju neizabrani međunarodni predstavnici, umesto domaćih lidera.
Zato se pitanje odluka visokih predstavnika mora posmatrati kao pitanje zaštite dejtonske ustavne strukture i očuvanja ustavne pozicije entiteta definisane međunarodnim sporazumom.
"Suština problema nije samo u pojedinačnim odlukama, već u modelu upravljanja koji je godinama stvarao politički sistem zasnovan na nametanju, a ne na unutrašnjem dogovoru. Upravo zbog toga Republika Srpska insistira na vraćanju BiH u okvir izvornih dejtonskih rešenja i zatvaranju ere međunarodnog intervencionizma, jer nijedna država ne može razvijati puni suverenitet ukoliko ključni politički autoritet ostaje izvan njenog ustavnog i demokratskog sistema", navodi predsednik Srpske.
BiH između suvereniteta i protektorata
Bonska ovlašćenja su omogućila visokom predstavniku da on postane najvažniji zakonodavac u BiH, podseća on, oblikujući njeno državno uređenje. Donošenjem novih i izmenama postojećih zakona, visoki predstavnik je bitno menjao Ustavom utvrđene principe podele nadležnosti.
"BiH je država čija je politička stvarnost godinama funkcionisala u formi poluprotektorata, uz stalnu neizvesnost o tome kada će takav model upravljanja konačno biti završen. Najveći problem je što je deo političkih struktura u Sarajevu upravo u takvom modelu pronašao politički okvir koji mu odgovara. Umesto unutrašnjeg dogovora konstitutivnih naroda i entiteta, uporno su insistirali na međunarodnim intervencijama i političkom pritisku kao načinu rešavanja unutrašnjih sporova", navodi Karan i naglašava da to nije politika stabilizacije.
To je politika održavanja trajne zavisnosti BiH od spoljnog faktora.
Pitanje pravne sudbine akata visokih predstavnika
Akti visokog predstavnika su inkorporirani u pravni poredak BiH, te se postavlja pitanje odnosa tih akata sa Ustavom BiH nakon odlaska visokog predstavnika iz BiH.
Ustavni sud BiH, kao organ koji odlučuje o saglasnosti opštih akata sa Ustavom, prilikom ocene ustavnosti nekih od zakona koje je doneo visoki predstavnik, navodi karan, nije imao jedinstven stav, tačnije, mišljenja sudija su bila suprotsavljena i različita, politički determinisana, i potpuno je nedosledan u vlastitoj praksi.
Dakle, pitanje odluka visokih predstavnika dobija na značaju, posebno imajući u vidu da veliki broj nametnutih odluka nikada nije usvojen od domaćih institucija u redovnoj demokratskoj proceduri.
Otvara se pitanje šta će biti sa tim aktima u trenutku eventualnog zatvaranja OHR-a i okončanja Aneksa 10 Dejtonskog sporazuma.
Moguće pravno preispitivanje nametnutih odluka ne predstavlja nikakav napad na BiH, već legitimno ustavnopravno pitanje. Posebno kada se ima u vidu da su mnoge nadležnosti prenesene mimo jasno definisanih ustavnih procedura.
Ustavno je pravo entiteta, a ne visokog predstavnika, da se u postupku izjasne o potrebi obrazovanja novih organa i donošenju i sadržaju odgovarajućih akata. To bi predstavljalo garanciju njihovog funkcionisanja i sprovođenja, eliminiše potrebu postojanja visokog predstavnika, te doprinosi opštoj ustavnopravnoj i političkoj stabilizaciji.
Upravo zato neophodno je sačiniti ozbiljan i kritički osvrt na sve odluke koje su donosili visoki predstavnici, pa i one koje je nametao samozvani visoki predstavnik Kristijan Šmit, sa posebnim osvrtom na one kojima je vršen prenos nadležnosti sa entiteta na BiH.
Takva analiza pokazala bi pravne, političke i institucionalne posledice nametanja odluka, te neodgovarajućeg ustavnog i zakonskog prenosa nadležnosti, ali i otvorila pitanje njihove održivosti u ustavnopravnom poretku BiH.
Posebno je osetljivo pitanje pojedinačnih akata visokih predstavnika kojima su naložene konkretne mere i političke odluke. Deo tih akata nikada nije objavljen u službenim glasnicima, zbog čega se otvara ozbiljno pitanje njihove pravne prirode i mogućnosti da budu tretirani kao deo domaćeg pravnog sistema.
Time dodatno postaje sporno pitanje njihove pravne održivosti i mogućnosti njihovog daljeg opstanka u pravnom prometu, posebno imajući u vidu da za pojedinačne odluke visokog predstavnika u pravnom sistemu BiH nikada nije predviđen efikasan pravni lek. To je pitanje koje direktno zadire u osnovne standarde vladavine prava i pravne sigurnosti.
Dodatnu ustavnopravnu dimenziju ovom pitanju daje i položaj Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama u ustavnom sistemu BiH. Ustav BiH predviđa supremaciju Evropske konvencije nad domaćim zakonodavstvom i obavezuje sve institucije u BiH i entitetima da obezbede zaštitu prava i sloboda garantovanih Ustavom, Evropskom konvencijom i međunarodnim dokumentima koji čine deo ustavne materije BiH.
Upravo zbog toga pitanje akata visokih predstavnika više nije moguće posmatrati isključivo kao političko pitanje, već kao ozbiljno ustavnopravno pitanje koje će u narednom periodu postajati sve aktuelnije, posebno u kontekstu zahteva za zatvaranje OHR-a i vraćanja punog političkog suvereniteta domaćim institucijama.
U šta veruje političko Sarajevo
Memorandum potpisan od bošnjačkih političkih partija u Sarajevu ima mnogo šire značenje od dnevne politike. On pokazuje, navodi predsednik Srpske, da deo političkog Sarajeva i dalje insistira na modelu BiH zasnovanom na unitarizaciji, intervencionizmu i političkom tutorstvu međunarodne zajednice.
"Umesto zatvaranja protektorskog poglavlja memorandum traži održavanje političkog sistema kojim će rukovoditi visoki predstavnik kroz "bonska ovlašćenja", a upravo je takva politika prethodnih trideset godina proizvodila konstantne političke sukobe, institucionalne blokade i duboko nepoverenje među narodima u BiH. BiH ne može istovremeno graditi demokratski suverenitet i ostati trajno zavisna od mehanizama međunarodnog upravljanja", navodi Karan.
Zato je memorandum bošnjačkih političara potpisan u Sarajevu potvrda da deo političke elite i dalje veruje da BiH može opstajati samo kao međunarodno nadzirani politički projekat, te da nisu spremni da odustanu od politika koje su BiH, njene ravnopravne entitete i konstitutivne narode, držale u tridesetogodišnjoj krizi.